周末生活：借調(diào)干部怕周末

　　75%的借調(diào)干部憂慮期滿去向

　　——“您如何看待借調(diào)干部”問卷調(diào)查報告

　　借調(diào)”干部，顧名思義，就是被從各個單位臨時“借”到上級機關(guān)工作的干部。借調(diào)干部作為一個特殊群體，在發(fā)揮其重要作用的同時，也面臨著諸多需要進一步解決的問題。

　　身份尷尬的借調(diào)干部最大的憂慮是什么？借調(diào)干部借調(diào)期滿后將何去何從？為此，人民論壇雜志聯(lián)合人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)做了“您如何看待借調(diào)干部”的問卷調(diào)查，共有2643人參與投票，人民論壇記者調(diào)查采訪了45名借調(diào)干部，有效參與人數(shù)總計2688人。

　　47%受訪者認為“人少事多”是“罪魁禍首”

　　在回答“您所知道的借調(diào)干部是因為什么原因被借調(diào)”這個問題時，47%的受訪者認為是“借調(diào)的單位人少事多，需要人手”，25%認為是“為保證某項重大項目或賽事的順利進行”，22%認為原因是“自己的能力強，工作出色”，19%認為“原單位領(lǐng)導或同事排擠”，8%選擇“自己也不清楚原因”，另有20%選擇“其他”。

　　對此，中山大學政治與公共事務管理學院的潘進良認為，借調(diào)現(xiàn)象的表層原因：“一是借調(diào)單位臨時性工作量激增；二是借調(diào)單位由于種種原因出現(xiàn)編制緊缺，而現(xiàn)有的工作人員又無法完成既定任務；三是借調(diào)單位在一段時間內(nèi)缺少某方面的人才，如網(wǎng)站建設維護、外語翻譯等，而又不能在短時間內(nèi)通過招考等方式進行補充。”

　　某些重大項目或賽事的成功舉辦，也確實凝聚著很多借調(diào)干部的辛勞。比如在北京奧組委工作的4000多名工作人員中，有3000多人是從中央和北京市以及其他省市黨政部門或事業(yè)單位選調(diào)借調(diào)的人員。

　　“借調(diào)現(xiàn)象之所以長期存在，您認為原因是什么？”35%的受訪者選擇“因機關(guān)編制限制而產(chǎn)生”，30%選擇“因借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要等而產(chǎn)生”，26%選擇“因機關(guān)人才短缺而產(chǎn)生”，15%選擇“因機關(guān)工作增多而產(chǎn)生”，另有19%選擇“其他”。

　　對此，國家行政學院公共管理部教授李軍鵬認為最根本的原因，是人員編制管理不能適應政府全面正確履行職能的需要。而我國政府行政管理事務缺乏中央專有事務與地方專有事務的劃分，這是造成大量借調(diào)干部現(xiàn)象的深層體制原因。

　　75%借調(diào)干部的憂慮：借調(diào)期滿將何去何從

　　“您認為借調(diào)干部最大的焦慮是什么？”59%的受訪者選擇“沒有歸屬感，覺得自己是‘局外人’”，45%選擇“解決編制遙遙無期”，28%選擇“同工不同酬”，18%選擇“工作任務繁重”，4%選擇“思念家鄉(xiāng)，想念親人”，另有10%選擇“其他”。

　　“如果您是借調(diào)干部，您最關(guān)心的問題是什么？”75%的受訪者選擇“借調(diào)期滿后自己將何去何從”，22%選擇“如何利用借調(diào)的機會提高工作能力”，9%選擇“如何按時保質(zhì)地完成工作”，另有7%選擇“其他”。

　　在百度里有一個“借調(diào)吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借調(diào)干部的無奈與焦慮，機關(guān)里的“第三世界”、“等外公民”、懸在半空的“漂一族”等詞語也成了他們描述自我的關(guān)鍵詞，對未來的擔憂經(jīng)常是才下眉梢，又上心頭。

　　一位基層借調(diào)干部這樣說：“從06年至今，我被借調(diào)到縣紀委工作。現(xiàn)在原單位已經(jīng)不把我看作該單位的人了，紀委也從來沒有把我看作是‘自己人’，有的‘同事’甚至看我的眼神都有一種高高在上的感覺。我現(xiàn)在真是騎虎難下了：回去？丟不起那個人��！留下？又沒有一點希望；評優(yōu)、提干，兩邊都輪不著，白白浪費了我三年的大好光陰。”

　　還有網(wǎng)友說：“把你借調(diào)過來，就是看你人老實又能干活�，F(xiàn)在一些單位養(yǎng)著許多吃閑飯的老弱病殘，發(fā)福利的時候一個都不能少，借調(diào)人員卻得不到相同的待遇，而是要分出個三六九等，論功行賞。有時候還要被單位的人瞧不起，真應了魯迅的那句詩：‘橫眉冷對千夫指，俯首甘為孺子牛。’”

　　華東科技大學公共管理學院教授陳海春是個“老借調(diào)”，他的感受就是：“低姿態(tài)、勤工作、觀大勢”。他說：“借調(diào)，尤其是在中央國家機關(guān)借調(diào)，是一個‘當孫子’的經(jīng)歷。當然，會當‘孫子’也是一種本事，否則也就難以當上‘大爺’。正如美國的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”

　　而對于另一部分被借調(diào)人員來說，借調(diào)往往被他們視為普通公務員晉升的階梯，于是，當他們有機會踏上借調(diào)征程的時候，就會期待在一定時間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新規(guī)劃自己的人生。但是這一希望又往往因編制限制而遲遲不能實現(xiàn)。

　　山東省一位農(nóng)信社的管理人員告訴記者：“借調(diào)”是農(nóng)信社人才匱乏、體制僵化的產(chǎn)物，“編制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些業(yè)務能力很強的借調(diào)人員多年之后仍找不到自己應有的位置。

　　有網(wǎng)友留言道：“說起借調(diào)，真是如人飲水，冷暖自知。從開始時的躊躇滿志，到現(xiàn)在的無可奈何，也許接下去就是后悔不已吧？”

　　對于借調(diào)干部的這些憂慮，楊建順教授認為要借助法律來保障借調(diào)干部的權(quán)益，“被借調(diào)人員權(quán)利、義務和責任應法定化。被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿之后的待遇等，都可以通過法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借調(diào)合同中予以明確，同時，針對被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應當完善相應的權(quán)利救濟機制。”

　　96%的受訪者認為借調(diào)并不能更好地促進工作

　　在回答“在新形勢下，您認為哪一種干部流動方式能更好地促進工作”這個問題時，53%的受訪者選擇“輪崗”，46%選擇“交流”，14%選擇“掛職”，選擇“借調(diào)”的受訪者只有4%。也就是說，96%的受訪者認為借調(diào)并不能更好地促進工作。

　　相對來說，掛職、輪崗、交流都比借調(diào)規(guī)范，在《公務員法》中，規(guī)定的公務員交流方式只有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，借調(diào)只字未提。正因如此，《公務員法》起草小組成員之一、國家行政學院宋世明教授說：“在借調(diào)的問題上，希望各地能夠真正貫徹實施《公務員法》。”

　　“您怎么看待干部借調(diào)現(xiàn)象？”51%的受訪者認為干部借調(diào)現(xiàn)象“是黨政機構(gòu)的人力資源結(jié)構(gòu)不夠合理的表現(xiàn)，應該堅決杜絕”，32%認為“是對現(xiàn)行的人事制度的一種變通性的補充，需要正確對待和引導”，18%認為能“適應當前工作的需要，能夠在短期內(nèi)確保重大項目的順利完成”，另有9%選擇“說不清楚”。

　　在回答“您認為借調(diào)存在的最大問題是什么”時，45%的受訪者選擇“容易引起借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢交易等腐敗”，37%選擇“借調(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協(xié)助方式”，35%選擇“被借調(diào)人員的權(quán)益沒有得到充分保障”，25%選擇“借調(diào)制度還不完善，在具體運作層面存在諸多不確定性”，另有2%選擇“其他”。

　　迄今為止國家尚沒有制定施行專門規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個別領(lǐng)域或者個別地方頒布施行了一些層位較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設委員會借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門一把手的權(quán)力”，“沒有制度的約束必然導致借調(diào)的隨意性”。正是由于借調(diào)在制度上的缺位、在法律規(guī)范中的失語及在具體操作中的隨意性，使得借調(diào)過程中較易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

　　2006年1月1日，《公務員法》正式實施。在此前一段時期及實施以后，“清理”成為各地對借調(diào)人員較為普遍的做法。比如黑龍江省就正式發(fā)文清理借調(diào)人員。

　　陳海春教授認為，現(xiàn)在關(guān)鍵是要進行體制改革，減少上級機關(guān)不該做的事情，少用些借調(diào)干部，讓大家各司其職，各得其所。

　　楊建順教授則極力強調(diào)通過法律手段解決借調(diào)難題，“對借調(diào)公務員實行依法規(guī)制，首先應當制定和完善相應的法律規(guī)范，統(tǒng)一確立借調(diào)的基本制度，并通過一系列的程序、標準和準則，甚至通過必要的授權(quán)立法，全面建立和完善借調(diào)的相關(guān)法律規(guī)范。”(執(zhí)筆：人民論壇編輯杜鳳嬌)

　　借調(diào)者說

　　借調(diào)生活的苦與樂

　　我是抱著多學習點東西的態(tài)度被借調(diào)到北京的，一開始覺得很新鮮。后來發(fā)現(xiàn)很多借調(diào)人員甚至成了干活的主力。原來機關(guān)的同志，只指揮不干活。而借調(diào)人員呢，則成了被指揮的對象。我們都戲言說，借調(diào)的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外還有“三怕”：怕放假、怕過節(jié)、怕周末。

　　現(xiàn)在對于借調(diào)來說最主要的問題是，借調(diào)單位或者被借調(diào)單位對借調(diào)人員的職業(yè)生涯沒有系統(tǒng)規(guī)劃，在很大程度上存在隨意性，不利于人才的長期培養(yǎng)，時間長了不能發(fā)揮人才的積極性。而且有的單位，借調(diào)人員太多，長此以往，基層對上級借調(diào)單位政令的權(quán)威性會產(chǎn)生疑問。因為一旦借調(diào)人員都成了主力，那好多政策都會以下級借調(diào)人員的視野來制定，不一定能統(tǒng)籌兼顧各方情況。比如有的部門，實際上并不需要借調(diào)人員，如果借調(diào)人員后，肯定會存在一種現(xiàn)象，就是大家都沒有什么事情做。借調(diào)人員如果回原單位一說，就會讓人以為上級單位工作原來是這樣的呀，是這么無所事事，就會嚴重降低借調(diào)單位的威信。

　　(雨田)

　　干活的多是借調(diào)和掛職的

　　去年10月，我們省級行政主管單位說要完成一項任務，其實就是將本來就應該是他們份內(nèi)的職責借著省級領(lǐng)導的一次會議精神，擴大化成立了一個“辦公室”，要借調(diào)一些本科畢業(yè)、專業(yè)對口、熟悉基層的人員。我們原單位的人事部領(lǐng)導，帶著公司大領(lǐng)導的口諭(真的一張紙都沒有見到)把我?guī)У浆F(xiàn)在這個辦公室。來的時候就沒有說要待多久，只是說先去鍛煉。像我們這些基層來的，哪里用得到你的專業(yè)知識，平時就是寫文件、跑腿、打雜。干活的多是借調(diào)和掛職的，正式公務員什么都不干。做得好是別人的功勞，做不好就等著挨罵。在這里壓力大工作重，真希望明天我就可以回到我原單位去上班，要不只好跳槽了。

　　(劉斌)

　　我是請首長“疏通”后才到崗的

　　我從當知識青年開始，就在領(lǐng)導身邊工作。作為公社書記的勤務員，早上給首長打洗臉水，晚上給首長打洗腳水。到了北京，我不過是“重操舊業(yè)”罷了。每天早上，打開水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、關(guān)飲水機、關(guān)門關(guān)窗是我的必修課。因為，時任我校駐京辦主任的朋友說某司想從我校借調(diào)一個人，但希望年齡小一些，我那年43歲，司長嫌我年齡偏大，我是請首長“疏通”后才到崗的，哪能不珍惜？！沒想到，桃李不言，下自成蹊，后來這位領(lǐng)導對我說，正是你這樣做，才在部里站住了腳跟兒。

　　(陳海春)

　　3作為一種非正式的人才交流和公務協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時，往往也難免諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調(diào)本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調(diào)的非正式性，因為借調(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協(xié)助方式

　　機關(guān)里的借調(diào)干部是一個特殊群體。不過，我對這個特殊群體之特殊性的認知，并不是基于其處于如何弱勢的地位或者強勢地位，而是指其存在自有合理性，其所處的地位與非借調(diào)群體不一樣，尤其是現(xiàn)行制度中很少有借調(diào)的專門規(guī)定，從公務員制度來看，借調(diào)處于正規(guī)的交流制度之外，屬于一種特殊的交流形式。

　　借調(diào)的存在理由：彌補現(xiàn)行制度下存在的間隙

　　借調(diào)現(xiàn)象廣泛存在于機關(guān)之間，這本身說明現(xiàn)行制度下存在一定的間隙，需要以借調(diào)的方式來加以彌補。這樣分析，倒不是要專門強調(diào)所謂“存在的就是合理的”，而只是想確認借調(diào)這種現(xiàn)象雖未得到法律規(guī)范的支撐，卻依然能夠廣泛地發(fā)揮其效應，這種現(xiàn)象本身就值得從法政策學的角度進行審視。而從法政策的角度探尋解決途徑，就有必要探討借調(diào)的存在理由或曰產(chǎn)生借調(diào)的原因。

　　導致借調(diào)產(chǎn)生的原因有很多，諸如因機關(guān)工作增多而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機關(guān)人才短缺而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機關(guān)編制限制而產(chǎn)生的借調(diào)，由于借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要而產(chǎn)生的借調(diào)，或者由于前述數(shù)項共同作用的結(jié)果而產(chǎn)生的借調(diào)，等等。無論是哪種理由促成的借調(diào)，在最初幾乎都有三方面的“合謀”：其一，對于借調(diào)單位來說，既不用給被借調(diào)人員發(fā)工資和福利，或者只需承擔與正式員工相比較少的工資和福利，又無需承擔培養(yǎng)責任(或者較少承擔這方面責任)，很是實惠；其二，對于被借調(diào)單位來說，雖然需要調(diào)整人手接替相應崗位，有時甚至還需招用臨時人員來完成相關(guān)工作，因而往往難免存在幾分不便。但是，通過派出人員，或者因此招用臨時人員，不僅可以實現(xiàn)“流水不腐”、激發(fā)人才活力的目標，而且還可以做到人力資源的充分利用，實現(xiàn)相關(guān)單位之間的信息往來和資源共享，促進相關(guān)單位的人才交流和資源優(yōu)化組合；其三，對于借調(diào)決策人員來說，可以在編制限額內(nèi)完成相關(guān)任務，在這種非正式的人才流動過程中實現(xiàn)領(lǐng)導藝術(shù)的提升，實現(xiàn)人才交流的最大效應，且避免了諸多被動。而對于被借調(diào)人員來說，借調(diào)往往被視為普通公務員晉升的階梯。于是，讓自己踏上這一階梯，期待在一定時間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新思考和規(guī)劃自己的人生，意義當然深遠而重大。

　　在這些合力的作用下，不僅機關(guān)對借調(diào)樂此不疲，而且被借調(diào)者往往也是喜出望外，期盼由此而拉開新的人生序幕。在沒有獲得被借調(diào)機會的人看來，“被借調(diào)了”本身就是一種憧憬，是一種令人羨慕、向往的晉升捷徑，為獲得這種機會，有些人會不惜多方“疏通關(guān)系”；對于已經(jīng)獲得了這種機會的人來說，則要進一步拓展視野，轉(zhuǎn)換觀念，拼命工作，以換取借調(diào)單位領(lǐng)導的肯定或者欣賞，使得未來本不怎么確切的去留問題變得更具有正面發(fā)展的穩(wěn)定性或者確切性，為著重要機遇的到來而盡力拼搏。

　　借調(diào)的尷尬處境：正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負面效應往往難以避免

　　但是，作為一種非正式的人才交流和公務協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時，往往也難免產(chǎn)生諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調(diào)本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調(diào)的非正式性，因為借調(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協(xié)助方式。由于借調(diào)的這種非正式性，在某些情況下借調(diào)也可能導致對相關(guān)權(quán)益甚至對既有秩序和法律規(guī)范的侵害。

　　例如，我國《公務員法》規(guī)定了交流也規(guī)定了回避，對“交流與回避”的相關(guān)制度和程序設專章予以明確，對交流的方式、交流過程中各方主體的權(quán)利、義務和責任關(guān)系等皆有明確的規(guī)定。并且，伴隨著與之配套的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的不斷制定施行，無論調(diào)任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發(fā)展。與之相對，盡管借調(diào)在現(xiàn)實中普遍存在，也發(fā)揮著重要的作用，但是，借調(diào)在公務員法上的定位卻很尷尬。“借調(diào)制度不完善”，這可以說是人們的一種共識。《公務員法》雖規(guī)定了作為正式交流形式的調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，卻未對“借調(diào)”作出任何規(guī)定，并且，迄今為止國家尚沒有制定施行專門規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個別領(lǐng)域或者個別地方頒布施行了一些層級較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設委員會借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門一把手的權(quán)力”，“沒有制度的約束必然導致借調(diào)的隨意性”。

　　正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負面效應往往難以避免，也成為了人們討論借調(diào)問題所普遍關(guān)注的熱點。關(guān)于該不該實施借調(diào)、該如何實施借調(diào)以及該從哪個單位借調(diào)誰，借調(diào)與公務員法所確立的職位分類、崗位責任制等處于什么關(guān)系，等等，這方面的基本制度闕如。相關(guān)程序規(guī)范闕如，沒有任何手續(xù)就借調(diào)，往往只是某位領(lǐng)導的一個電話，甚至只是一句話，就完成了借調(diào)。這種隨意性也許就是使某些被借調(diào)人員處于尷尬局面的罪魁禍首。同時，由于其隨意性，對于某些希望得到被借調(diào)機會的人來說，也是極為不公平；由于其隨意性，對于某些獲得被借調(diào)機會的人來說，權(quán)利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機關(guān)之間，“既不在原單位，也不在借調(diào)單位，被擱置在培訓中心，如同懸掛在空中，找不到一個可以支撐自己的定點與位置。”《組織部長前傳》的作者大木曾經(jīng)親歷的沒有固定的辦公桌、沒有福利，即使有福利也要減半的那種被借調(diào)人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結(jié)局。不僅如此，被借調(diào)者“為了做出讓領(lǐng)導滿意的成績”，往往會格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態(tài)下，緣何能夠做到如此地步的付出？皆源于一種慣性思維：領(lǐng)導滿意，就有正式調(diào)進來的可能，也就能避免“漂”在機關(guān)里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

　　這種不確定性源于人治，它使得借調(diào)形式能夠激發(fā)被借調(diào)人員的積極能動性，有助于實現(xiàn)“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負面效應，不僅有被借調(diào)人員的權(quán)利利益受損，而且有借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢交易等腐敗，還會有因被借調(diào)人員“正式調(diào)進來的可能”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，對按照公務員錄用、晉升的既有規(guī)范和秩序本該獲得那個職位的人的權(quán)利利益的侵害。為了避免或者減少這種負面效應，便有必要對借調(diào)公務員實行依法規(guī)制。

　　拷問“弱勢地位”與“風光境遇”背后的利益紛爭

　　借調(diào)，這種現(xiàn)象并不是中國所獨創(chuàng)，在許多國家都存在，而且比較普遍，是人事行政多樣化、柔性化的體現(xiàn)，也是相關(guān)法制確認并提供支撐的正式制度。

　　其實，在我國目前這種制度背景下，借調(diào)群體除了人們公認的所謂弱勢地位之外，更多的還是令人羨慕的風光境遇。這兩方面的境況都是存在的，并且，根據(jù)我對這方面情況的了解，與前一種境況相比，后一種境況即令人羨慕的風光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羨慕。這也是為什么許多人期待被借調(diào)甚至千方百計地爭取被借調(diào)機會的原因所在。被借調(diào)后往往會轉(zhuǎn)為正式任用，為被借調(diào)者拉開人生新的一幕，這也是許多人寧愿忍受被借調(diào)期間的諸多苦楚的動力所在。

　　無論是所謂弱勢地位令被借調(diào)者受挫、追悔，還是所謂風光境遇讓被借調(diào)者成長、懷念，這其中都具有極強的不可捉摸性或曰不確定性，這種不確定性乃是伴隨諸多借調(diào)過程的一個最突出的特點。這種不確定性，無論是對制度改革的推進還是對被借調(diào)人員本身權(quán)利利益的維護來說，都是需要認真研究、仔細琢磨并積極應對的。被借調(diào)群體的權(quán)利利益是否受到了侵害？被借調(diào)群體的權(quán)利利益受到了什么侵害？被借調(diào)群體的什么權(quán)利利益受到了侵害？是否存在保護被借調(diào)群體權(quán)利利益的法律規(guī)范和制度？應當如何完善相應的法律規(guī)范和法制度？從另一方面來看，是否存在逆差別現(xiàn)象，即被借調(diào)者通過借調(diào)獲得了更多的權(quán)利利益，是否具有正當性和可支持性的問題，也是值得關(guān)注的。再者，在這種“隨意性”的背后，是否存在著權(quán)力濫用或者權(quán)力尋租？是否存在權(quán)利濫用或者不當?shù)美�？總之，對于被借調(diào)者在被借調(diào)過程中的各種權(quán)利、義務和責任，以及對于借調(diào)單位和被借調(diào)單位及其任用權(quán)者的相關(guān)權(quán)利、義務和責任，都應當制定相應的規(guī)范。將借調(diào)納入制度規(guī)范的范疇，為其建立和不斷完善相應的機制，依法進行規(guī)制，這是我們所討論借調(diào)問題的必然歸宿。

　　“借調(diào)”，借過是要“還”的

　　“原則上不得借調(diào)人員”，這應當成為借調(diào)公務員制度中的一個原則。在中國推進改革開放和法治政府建設的過程中，伴隨著“三定方案”改為《三定規(guī)定》，行政部門主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制呈現(xiàn)出法制化傾向，以《公務員法》為基本法的各項公務員法制不斷充實完善，包括職位分類、崗位責任制等制度得以推進，公務員錄取和晉升“凡進必考”、“凡升必考”的機制亦基本構(gòu)筑起來，“借調(diào)”應當是針對特殊情況或者臨時情況而特設的一種例外。例如，機構(gòu)要精簡，而各種行政任務、政治任務或者社會任務依然鋪天蓋地般壓在實行“精簡”之后的行政機關(guān)身上，壓在精簡之后留下來的人員身上，使得相關(guān)部門和在編人員感到力不從心，難以勝任，為應對這種制度轉(zhuǎn)換之際的臨時狀況，“借調(diào)”可以發(fā)揮重要作用。

　　借調(diào)標準和程序應明確化、規(guī)范化。盡管是例外，但借調(diào)必須是一項法制度，而不應是“隨意性”的現(xiàn)象，不應是靠領(lǐng)導的一句話決定是否借調(diào)以及借調(diào)誰、如何借調(diào)等問題的隨意性現(xiàn)象。這種隨意性現(xiàn)象是與公務員法治相悖的。從公務員法制的角度來看，首先是如何在公務員法律關(guān)系中給借調(diào)定位的問題，其次是將借調(diào)標準和程序明確化、規(guī)范化的問題。雖然借調(diào)是臨時性的，但是，它依然是公務推行的一種形式，所以，對相關(guān)公務的性質(zhì)和要求要有全面而準確的把握，對從事相關(guān)公務的被借調(diào)人員的標準(包括資格、能力尤其是專業(yè)對口、特長發(fā)揮問題等)以及應當履行的相關(guān)程序(一定的評價、考核以及審查機制)都應當有明確的規(guī)定。

　　被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿之后的處遇等，都可以通過法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借調(diào)合同中予以明確，同時，針對被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應當完善相應的權(quán)利救濟機制。為了解決因借調(diào)而產(chǎn)生的冗員，目前許多部門采取了“清退”做法。從信賴保護的角度來看，這種做法似乎欠妥。但是，從公務員法治的角度來看，這種做法又具有其很強的合法性甚至合理性。因此，針對這種情況而建構(gòu)相應的補償機制或者相應的過渡轉(zhuǎn)換機制，也就成為了制度建設必不可少的重要一環(huán)。但是，我們強調(diào)對被借調(diào)人員的權(quán)利救濟，絕不意味著“借調(diào)”一定時期以后就應當“正式調(diào)入”借調(diào)單位。“借調(diào)”，借過是要“還”的，豈可據(jù)為己有？要正式調(diào)入，則必須走“調(diào)任”的交流途徑。通過“借調(diào)”而調(diào)入的情形，從公務員法治和公平正義理念的角度來說，應當是越少越好。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、博導)

　　曾經(jīng)被借調(diào)的名人(延伸閱讀)

　　陳錫文：2003年后，任中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村小組領(lǐng)導小組成員兼辦公室主任，中央黨的建設工作領(lǐng)導小組成員。1994年至1998年被借調(diào)在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室工作。

　　梁保華：現(xiàn)任省委副書記、江蘇省省長。先后在太倉縣新湖公社勞動鍛煉，借調(diào)蘇州地委報社工作；1970年1月太倉縣委工作人員、縣委辦公室副主任。

　　王岐山：1982年，中共中央書記處農(nóng)村政策研究室借調(diào)走了王岐山，從此他步上從政之路，官至國務院副總理。

　　曾蔭權(quán):1977年升任高級政務官，借調(diào)馬尼拉亞洲開發(fā)銀行工作，研究菲律賓和孟加拉的供水系統(tǒng)及鐵路發(fā)展計劃。

　　周濤：2005年6月接受了北京奧組委的邀請，離開央視主持人崗位，任新聞中心綜合處副處長，在奧運會結(jié)束后被任命為中央電視臺文藝中心副主任。

　　 歡迎使用手機、平板等移動設備訪問中考網(wǎng)，2023中考一路陪伴同行！>>點擊查看